Finançament autonòmic i població ajustada: un debat per no sortir del laberint

Finançament autonòmic i població ajustada: un debat per no sortir del laberint
Per-un-bon-finançament-a-les-Illes-Balears-1
Per-un-bon-finançament-a-les-Illes-Balears-1

Recentment el Ministeri d’Hisenda ha fet arribar a les comunitats autònomes el resultat del grup de treball sobre el càlcul de la població ajustada. El mecanisme per regular el Sistema de Finançament Autonòmic de les comunitats autònomes en règim comú, exceptuant el País Basc i Navarra que tenen els seus propis concerts.

En la introducció del document, s’argumenta que se cerca garantir que totes les Comunitats Autònomes reben cada any els mateixos recursos per habitant per finançar els seus serveis públics fonamentals, en termes de població ajustada o unitat de necessitat. Es compara el model amb altes països d’estructura descentralitzada. Així, Canadà i Alemanya pressuposen que les necessitats de despesa són proporcionals al volum de població de cada territori. Austràlia ho fa amb un estudi detallat dels costos reals dels serveis a cada regió.

Doncs Espanya des del 2009, adopta un enfocament híbrid o intermedi,  on la població és la variable central, però es corregeix per una sèrie de factors demogràfics i geogràfics, que es considera que afecten el cost dels serveis. La variable població ajustada és la resultant de l’esmentada correcció i s’ha convertit en un paràmetre clau del sistema de finançament.

Abans d’entrar en la laberíntica discussió sobre l’abast i el càlcul de l’anomenada població ajustada, cal recordar l’evidència que tenim uns servis fonamentals transferits a les Comunitats Autònomes que ja suposen un 33% de la despesa total de les Administracions públiques, però la recaptació dels ingressos ordinaris pràcticament és del 95% en mans de l’estat central. Aleshores a partir d’aquesta realitat, l’estat s’atribueix un suposat paper d’equilibrador de desigualtats. Però no ho fa amb una visió de respecte a la diversitat, de foment de les potencialitats de riquesa de cada CA i debatre posteriorment un fons de cohesió territorial finalista i transparent. Ho fa amb la visió d’un estat unitari, a on l’objectiu final no és tant la gestió solidària de la diversitat, com l’afirmació de la suposada uniformitat de les necessitats de tots els ciutadans del territori estatal, i en conseqüència, cercar un mecanisme d’igualació que permeti equilibrar els costos dels serveis per habitant en el conjunt del territori estatal.

Si les Comunitats Autònomes poden gestionar els seus serveis, tenir un marge d’autonomia per implementar o no una major cartera de serveis, ¿perquè no poden tenir un major marge d’autonomia per gestionar i recaptar els seus propis ingressos? Perquè en el fons la visió unitarista de l’estat actua com un mecanisme vigilant i desconfiat de les autonomies. El centralisme és vist com el mecanisme corrector de les «desigualtats». En el fons l’aspiració a la uniformització de l’estat, la veiem al darrere d’aquesta gran preocupació sobre les «desigualtats» territorials. El model alemany seria el més senzill i fàcil d’aplicar a l’estat espanyol. Però clar, seria admetre uns principis de gestió federals, que per principi no sols estan vetats, sinó que des del cop d’estat del 23F del 1981, les pulsions recentralitzadores de l’estat s'estan incrementant constantment.  

Malgrat tot,  la realitat sempre és tossuda.  I eliminar o menystenir les competències de les Comunitats Autònomes en sanitat, educació, serveis socials, ja sembla una pretensió molt complicada, malgrat que l’extrema dreta i la dreta extrema sempre ho estan intentant. Per això ens introdueixen en el laberint de la població ajustada, on l’estat lidera, amb el suport contradictori de les CCAA, el paper de regulador i compensador de les «desigualtats». Una visió que també, i desgraciadament, la trobem dins el cap de l’esquerra més espanyolista. Així el debat sobre el finançament autonòmic es converteix amb una espècie de recerca del Sant Grial, a on cal combinar la identificació de les diferències territorials, el desigual esforç tributari de cada comunitat autònoma, establir els mecanismes compensadors, mantenir l'estatus dels criteris anteriors per no agreujar a ningú, cercar l’encertada ponderació de les variables, destriar o no nous factors de valoració... En definitiva la cerca i la justificació d’un model complicat, confús, en molts d’aspectes arbitrari i sempre en necessitat de constant revisió, el que ens porta a un estat permanent d’incertesa i provisionalitat, sempre vinculat a la correlació de forces de la conjuntura política.

Ja dintre del laberint valorarem les novetats del nou document enviat pel seu debat pel Ministeri d’Hisenda.

En el capítol de sanitat amplia els grups de població analitzats que passen de set a vint grups de classificació quinquennal. S’analitzen per comunitats autònomes totes les despeses del servei de salut per aquests trams d’edat, a partir de l’Enquesta Nacional de Salut de 2017, publicada el 2020.

En el capítol d’educació incorporen la població que estudia a cursos superiors. En aquest cas proposen ponderar la despesa educativa per població empadronada, entorn del 75 i 80% com a criteri de despesa en educació no universitària i un 20 a 25 % en despesa en estudis de tipus superior.

En el capítol de serveis socials valoren introduir un nou grup de valoració de costos a la dependència, fins ara unificat entorn de la població empadronada major de 65 anys, desglossant els majors de vuitanta i més anys. Proposen incloure un nou apartat de persones en risc d’exclusió social i pobresa, suggerint introduir el barem d’aturats sense prestació com a valoració. Aquest segment hauria de comprendre entre el 18 i el 20 per cent del conjunt de despesa assignada als Serveis Socials.

Sobre la resta de serveis autonòmics tan sols fan referència als costos d’infraestructures i en qualsevol cas repartir segons el criteri de població empadronada.

Proposen mantenir els mateixos criteris de ponderació en temes de superfície territorial de les CCAA, nombre d’entitats de població i insularitat.

I de forma explícita rebutgen els criteris de valoració de la població flotant i el seu impacte en els costos dels serveis, les possibles des-economies d’escala i avaluar la diferència de preus de les CCAA per mesurar els costos dels serveis. Els criteris són que no hi ha prou dades empíriques per avaluar correctament de manera homogènia aquests paràmetres.

Finalment la proposta final de població ajustada, una vegada filtrats els criteris triats, s’estableix amb tècniques quantitatives de ponderació de les variables. La conclusió final després de trenta-tres pàgines de propostes amb diferents fórmules estadístiques de càlcul de les ponderacions, és que les variables usades fins ara són bones, i que en tot cas cal una correcció final d’ajust entre el 3 i 4 per cent, a l’hora de definir el criteri de població ajustada.  

Sobre aquest criteri de població ajustada, cal distribuir per CCAA, els costos entre el 40 i 45 per cent en sanitat; entre el 25 i 30 per cent en educació; entre el 6 i el 10% en serveis socials i la resta de serveis entre el 18 i 22 per cent.

Tota aquesta esquemàtica explicació intenta resumir el treball dels 240 folis enviats pel Ministeri. I tot per arribar a definir el criteri de població ajustada, que serà la base sobre que la qual pivotarà la distribució dels diferents Fons que componen el sistema de finançament de les Comunitats Autònomes.

Cal recordar que el criteri de població ajustada s’aplica en la distribució dels fons autonòmics a cada comunitat segons l’actual criteri:

Població censada................................................Ponderació del 30’00%

Població protegida sanitat 7 trams d’edat.............. «                38’00%

Població major de 65 anys...................................«                  8’50%

Població de 0 a 16 anys.......................................«               20’50%

Superfície..........................................................«                  1’80%

Dispersió per entitats de població......................... «                  0’60%

Insularitat..........................................................«                  0’60%

La Conselleria de Treball, Comerç i Indústria, publicà el març de 2018, el treball dirigit per la Direcció General de Pressuposts i Finançament i la Direcció General d’Ocupació i Economia, del qual en són autors Marta Gil de Solà Rullán i Joan Carrió i Vidal titulat «Claus del Finançament Autonòmic de les Illes Balears». Un excel·lent treball que ens ajuda a entendre l’estat del nostre finançament.

Per començar, s’ha calculat que l’estimació del mal finançament de les CCAA en el període 2009-2016 ha estat entre 180 a 191 mil milions d’euros. En aquest mateix període el deute global de les CCAA ha estat de 173 mil milions d’euros. No és cap idea absurda pensar que cal una quita del deute d’aquestes Comunitats tenint en compte que l’endeutament ve derivat d’una mala dotació inicial de transferències i de la mancança de serveis inicials que aportava l’estat central i centralitzat. Aquesta càrrega condiciona tots els pressuposts anuals, limita les possibilitats d’ampliació dels serveis i a sobre, carrega la culpa a les CCAA de ser «males administradores».

A hores d’ara aquest deute està assumit en un 70% pel FLA, el Fons estatal que «presta» els diners del deute a les CCAA, ja que el finançament privat és més elevat o més difícil d’assolir. No s'ha de perdre de vista que aquest fons estatal, és també una manera de condicionar els límits de despesa de les CCAA i una nova forma de control i recentralització de les finances autonòmiques. L’estat pot posar una disciplina de ferro a comunitats autònomes i ajuntaments respecte als seus límits de despesa, però el deute més gran és el seu i els seus límits de flexibilitat molt més elevats.

Els ingressos de la CAIB l'any 2018 foren:

Fons vinculats al SFA...........................................2.558’23 milions d’euros....51%  

(50% IRPF, 50% IVA i 65% imposts especials)

Tributs cedits i gestionats per ATIB.........................  866’17      «               ....17%

(Imposts de transmissions, AJD,.....)

Tributs propis..........................................................205’11    «               ....  4%

(cànon aigua, ITS...)

Taxes i altres ingressos vinculats al SFA.....................135’07     «               .... 3%

Altres aportacions...................................................295’74     «               .... 6%

(convenis estat, transferències, UE)

Deute i préstecs......................................................947’89    «               ....19%

És a dir amb el sistema actual, si es volen mantenir els mateixos serveis, la nostra Comunitat s’ha d’endeutar quasi un 20% en els seus ingressos per equilibrar els comptes. A la vegada que ha de pagar cada any, pel mateix concepte de deute amb interessos i amortitzacions de capital, entre el 20 i 25% del seu pressupost anual.

En aquest mateix treball s’aporten les següents dades:

Dependència SFA fora tributs propis IB 92’12% Mitjana CCAA resta estat: 86’73%

Recàrrecs tributaris........................... IB   4’16%               «                       :   2’41%

Fons de convenis amb l’estat............ IB   2’51%                 «                       :   3’92%

Fons provinents de la UE.................. IB   1’22%                 «                       :   5’91%

Les Illes Balears fan un esforç propi d’autofinançament, molt superior a la mitjana d’altres comunitats. A la vegada que dintre del SFA, hem passat d’una situació molt desfavorable  l’any 2002 a una altra més equilibrada  l’any 2015.

L’any 2015 el nostre índex de capacitat tributària per càpita (en termes normatius) fou de 121’03 sobre una mitjana de 100 a l’estat espanyol. La segona després de Madrid que té 139’84. La darrera era Extremadura amb 73’18, si exceptuam Canàries pel seu règim fiscal especial. El tema fa referència al que es denomina criteri d’ordinalitat. En recursos rebuts per càpita del SFA, el màxim és de Cantàbria amb 129’62 sobre una mitjana de 100 a l’Estat, Balears té un 98’17 i la darrera és la Comunitat Valenciana amb 91’60. I en saldo recursos rebuts-capacitat tributària si exceptuam Canàries, el màxim és Extremadura amb 622’62 €/h, Balears és la penúltima amb -162’69 €/h i la darrera Madrid amb -410,95 €/h

Així l’any 2015 les Illes Balears eren la segona comunitat en capacitat tributària per habitant, però eren la desena en la recepció de recursos per habitant en el SFA, i la catorzena en recursos totals rebuts per habitant en relació amb la capacitat tributària.  Un criteri just d’ordinalitat implicaria que les Illes Balears rebessin en proporció en recursos, el mateix que en proporció aporten.

Dos criteris concrets s’aporten en el document del GOIB per corregir aquesta situació, dintre de la lògica de l’actual sistema de finançament. La primera que la diferència d’aportació fiscal per habitant entre CCAA que ara és de 138’84 a 73’18, és a dir 65 punts de diferència  i la diferència en recepció de recursos del SFA de 129’62 a 91’60 és a dir 38 punts, no puguin situar-se més que amb una diferència màxima de 15 punts. La Comunitat autònoma que més rep no podria superar el 110 de mitjana, i la que menys rep no podria baixar del 95 que aporta. Si hi ha diferències a corregir,  les aportaria l’estat a través d’un Fons de Compensació Territorial.

L’altre criteri seria substituir l’actual criteri de població ajustada pel criteri de població ampliada. No té cap sentit no incorporar el criteri dels costos de la població flotant en els costos dels serveis. Segons càlculs del GOIB aquest fet suposaria que els criteris de població ajustada del 2’5% actual passarien a ser del 3’7%. Aplicar aquesta diferència d’1’2 punts a tot el conjunt de ponderacions, suposaria un increment de recursos més just per a les nostres Illes.

També cal fer menció a què les diferències de preus entre les CCAA són prou significatives.  L’any 2015, sobre una mitjana de 100 al conjunt de l’estat l’índex del cost de la vida a Catalunya era de 109’90, a les Balears 105’10 ( la cinquena posició) i a Extremadura 86’30. Els costos dels serveis i del personal relacionats amb aquests, amb el cost de la vida al territori, no són irrellevants. I això ho obliden intencionadament els experts que ens proposen les fórmules de finançament.

Curiosament no hi ha cap estudi estatal que hagi analitzat en profunditat l’eficàcia i l’eficiència del sistema de concert econòmic del País Basc i Navarra. El perquè de la qualitat dels seus serveis públics. L’eficàcia del seu servei de recaptació tributària. La justesa o no de la quota que paguen a l’Estat pel servei que reben del mateix al territori i la seva aportació a les despeses comunes estatals. Perquè el discurs oficiós és que són territoris amb «privilegis» quan tenen la mateixa càrrega impositiva o superior que la de la resta de l’Estat? I si es generalitzés el sistema de concerts a totes les comunitats autònomes? I si es pactés el sistema de concerts amb una visió de corresponsabilitat fiscal, amb més autogestió territorial i un mecanisme pactat de compensacions per a les comunitats més endarrerides?

Òbviament el tema de fons és la voluntat de donar més sobirania a les comunitats autònomes amb una visió de caràcter federal a l’hora d’articular l’Estat, o pel contrari, veure a les comunitats autònomes com el mal menor que va ser necessari acceptar, per a poder seguir mantenint la concepció unitarista de l’Estat a la Constitució. Una articulació autonomista per dur per inèrcia a una dinàmica centrífuga, i que cal corregir des de l’estat amb una visió cada cop més centrípeta.

I aquest és el rerefons de les propostes tècniques entorn del concepte de població ajustada. No sortir del marc del laberint, per intentar trobar respostes suposadament igualitàries, a situacions desiguals, a problemàtiques diferents, amb recursos no homogenis, realitats geogràfiques no comparables, situacions culturals específiques i dinàmiques poblacionals contradictòries. No hi ha cap formula matemàtica miraculosa que ho pugui arreglar. Tan sols el debat i l’acord polític sobre com cal encarar de manera seriosa el futur de l’articulació política de l’Estat. Per tant vinguen mal dades per al nostre necessari finançament autonòmic.

Mentre no hi hagi possibilitats de canviar la dinàmica global de negociació, i sense tenir en compte la capacitat real de negociació bilateral Illes Balears-Estat que es pugui produir en els continguts del REB (Règim Especial de les Balears), el que caldria demanar com a Balears en  les negociacions del SFA seria:

- Canviar els criteris de població ajustada pel criteri de població ampliada. És a dir incorporar la població flotant en els costos reals dels serveis.

- Establir el criteri d’ordinalitat entre les CCAA pel que fa a la capacitat tributària i la quantitat de recursos que es reben. De cap manera es pot consentir la desproporció actual.

- Incorporar la correcció de costos dels serveis amb els índexs ajustats al cost de vida de les CCAA.

- Crear altres barems en la valoració de la correcció per insularitat en el SFA. És absurd tan sols mesurar la distància geogràfica de les capitals insulars a les costes peninsulars.

- Revisar els criteris sobre el finançament dels costos fixos dels Consells Insulars, ja que les Illes Balears deixen de ser considerades uniprovincials, a efectes del finançament.

- Exigir el compliment estricte que la recaptació del 50% de l’IVA recaptat a les Illes Balears, es destini al seu finançament autonòmic.

- Acordar una gestió compartida entre l’Agència Tributària Espanyola a les Illes i l’Agència Tributària de les Illes Balears, pel que fa a la recaptació, programació i inspeccions del conjunt de la tributació a les Illes.

comentaris
Finançament autonòmic i població ajustada: un debat per no sortir del laberint